会计师事务所脱钩与政府选择：一种解释

一、引言 
　　中国注册会计师制度经过了旧中国的发展和新中国的废止与恢复的过程，其中，新中国注册会计师制度的变迁，经历了80年代初期的恢复、注册会计师资格从考核到考试的转变、注册会计师与注册审计师从竞争到联合、会计师事务所的脱钩改制等事件。这些事件无不与政府直接或间接的干预与管制相关。本文将讨论会计师事务所脱钩改制过程中政府所起的作用，各节安排如下:第二节简要回顾中国注册会计师制度的恢复及脱钩的过程，第三、四节分别讨论市场选择与政府选择方式下注册会计师的行为及会计师事务所的发展道路，第五节分析为什么中国会计师事务所的脱钩只能由政府强制执行以及政府为什么会采取这一行动，最后是一个简短的结论。
　　二、会计师事务所的恢复与脱钩改制：
　　过程描述
　　历史上看，1949年之前，中国曾出现过注册会计师。1949年新中国成立之后，由于我国推行国有国营的计划经济体制，国家成为社会财产的所有者和管理者，当然，社会监督制度也应由国家全力承担，这样，注册会计师相应地逐步退出中国的经济生活。 
　　1978年的十一届三中全会标志着我国将发展经济作为国家的主要政策；1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国中外合资经营企业法》，允许外国公司、企业和其他经济组织或个人，在中国境内同中国的公司、企业和其他经济组织共同举办合营企业。吸引外资进入中国，成为当时经济发展的一项重要内容。 外资进入中国，与中国的企业进行合资经营，对会计服务提出了有别于传统国有国营计划经济环境下的要求，如合资各方出资实物资产价值的认定、合资企业利润的确定等等。这时，再由国家专业监督力量来审计、验证合资企业的经营活动，难免让合资经营中的外资方觉得有失公平。因此，恢复设立注册会计师制度，在当时是一种最佳的选择。
　　1980年12月23日，财政部颁发了《关于成立会计顾问处的暂行规定》，正式允许在中国恢复注册会计师制度，成立会计师事务所，接受委托对中外合资企业提供各类会计服务。1980年9月1日，甘肃会计师事务所成立；1981年1月1日，上海会计师事务所成立；截止到80年代中期，几乎每个省都出现了会计师事务所。中国注册会计师制度在经过30年的停顿后，又重新出现在中国经济生活中。1992年春天邓小平同志南巡讲话公开发表之后，建立社会主义市场经济，成为当时经济改革的目标。这一期间，全国兴起大办公司的热潮，促进了会计师事务所的快速发展。
　　到1992年底，全国已有会计师事务所1422家。 1983年9月，审计署正式成立。理论地看，审计署是以政府审计的性质出现的，即：代表国家对政府直接拥有财产的保管、经营等情况进行审计。在西方国家，政府审计主要是对政府部门和那些使用政府拨款的机构的财务收支进行审查。由于中国长期以国有经济为主体，国有经济几乎延伸到社会经济的每个领域，审计署理论上有权对社会上所有使用国有资产的机构进行审计，包括通常意义上对企业进行的社会审计 对国有企业的审计。因此，审计署从成立之日起，就着手建立社会审计力量，到1992年，审计事务所达到2812家。 1988年6月国务院发布的《企业法人登记管理条例》规定，企业向工商部门提出公司设立登记的申请前，必须要取得主管部门或审批机关的批准。这条政策在企业法人登记实践中逐步演变为一个约定俗成的程序，叫“挂靠”。会计师事务所和审计事务所的挂靠制度也由此而来。 自1992年起，围绕注册会计师的执业先后发生过多起市场危机，如深圳原野、长城机电、海南中水国际等。这些事件所暴露的注册会计师执业质量低下，引起社会的关注。
　　1993年10月，《注册会计师法》经人大常委会讨论通过，1994年1月1日起施行。《注册会计师法》要求会计师事务所必须是合伙制或有限责任制，且要求所有事务所都应独立执业。为配合《注册会计师法》的执行1993年12月，财政部发布《有限贡任会计师事务所设立及审批暂行办法》，对新设立有限贡任会计师事务所作出具体要求，同时，对己设立的事务所发出限期脱钩和清理整顿的规定。与当时党政机关与所办经济实体脱钩的执行情况相类似，这次会计师事务所旨在脱钩的清理整顿，不了了之。导致这次清理整顿有始无终的原因之一，就是当时会计师事务所与审计事务所的同时并存。 会计师事务所与审计事务所同时并存，影响到当时对注册会计师市场的秩序与相应的管理。合并成为必然。为了增强在合并时的“谈判实力”，财政部门与审计部门都加速批所的速度。表1给出相关数据。
　　表1 注册会计师及会计师事务所数量统计表

1993 1994 1995 
会计师事务所 1836 1874 2519 
审计事务所 
3374 3722 3828 
合计 5210 5596 6347 
注册会计师 10733 21858 21650 
注册审计师 12700 32000 32000 
合计 23433 53858 53650 

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