澳大利亚行政法中的程序公平原则——兼论对中国行政程序立法的启示

     作为普通法国家，澳大利亚并没有一部统一的行政程序法，这并不等于澳大利亚行政行为没有任何程序标准和原则，议会制定的各类部门法大多都规定有各机关适用的程序规则，普通法院的法官苦心经营百余年，通过判例也创制了一系列程序规则。它们包括听证规则，反对偏见规则，说明理由规则，证据规则等。以上规则构成了澳大利亚行政程序的主要内容。在这些众多的程序标准和原则中，最重要的当数程序公平原则（The Procedural Fairness )。该原则来源于普通法上的自然公正原则（The Rule of Natural Justice)。强制行政机关作出影响公民权益的决定时，必须承担公平行为的义务，赋予当事人表达意见的机会，根据可信的符合逻辑的证据，作出公正的行政决定。鉴于我国正在研究制定行政程序法，澳大利亚这方面的经验无疑值得我们分析和借鉴。本文就程序公平原则的由来、适用范围、主要内容作一简单介绍，以期有助于我国行政程序立法研究。

    一、从自然公正原则到程序公平原则 自然公正原则是普通法的一项基本原则。何谓"自然公正"？与其他公正有何区别？一位英国法官曾说过：所谓自然的公正是基本的，简单的、初步的公正，有别于复杂的、高标准的、技术性的公正。[1]或者说它是要求行政人员遵守的基本的不能再低的程序标准。传统上，自然公正原则包含两个要求：一是个人不能做自己案件的法官；

  二是个人权利受到影响时，应当给他一个公平听证的机会。起初它是法院司法活动遵循的准则，随着行政权力的扩大，该原则逐步扩展到行政领域。1964年以前，行政机关在下列两种情形下适用自然公正原则：第一，当个人的财产利益受到行政决定影响时，应当适用该原则："非经听证程序，任何行使公共权力的机关均不得剥夺个人的财产权利。"[2]

  第二，具有司法或准司法性权力的机关应当适用该原则。然而，很难把行政行为区分为行政和司法两类情况，正是由于存在区分的困难，所以有人提出，不必再作此类区分，回顾一下1863年的古贝尔案件，其结论是权利受到影响的人有权得到公平的听证，作出决定的人有义务公平听取当事人的意见。它是建立在"任何人做任何事都必须公平行为"基础上的一个观念。[3]在1964年的一个案件中，英国上议院终于抛弃了只有司法性权力适用自?

   在1967年的一个移民案件中，法官说得更明确，"不管公务员的行为是行政的还是准司法的，他都必须公平行为。"[5]有学者评论说，这是一个大胆的判决，它既抛弃了行政司法两分法，又引进了公平观念并且强制这一观念的重要性。[6] 进入70年代以来，越来越多的法院开始用程序公平的概念，取代自然公正原则。"过去那种行政行为划分为行政性和司法性的观点已有再有用了。"[7]"自然公正原则仅适用于司法程序。而不适用于行政程序。"[8]为什么会产生这种变化呢？自然公正原则与程序公平原则又有何不同呢？对此有两种观点。一种观点认为，自然公正和程序公平是同一概念的不同表述，都意味着"公平行为"(fair Play in action)。只是习惯上自然公正原则适用于司法职能，为了以示区别，就把适于行政职能的程序原则称之为程序公平原则。

    [9]另一种观点认为，自然公正和程序公平是有区别的，首先，它们所要求的程序标准有度的差别，自然公正是一种高标准的程序要求，而程序公平则是较低标准的程序要求；其次，与自然公正相比，程序公平是一个较为灵活、宽泛的概念，更适于保护个人在行政行为中的一般权利。对有些决定而言，即使不适用严格的自然公正原则也可以达到公平的结果。

   [10] 二、程序公平原则的适用范围 对于该原则的适用范围，可以从以下几个方面理解：首先，它适用于制定法没有相反规定的行政决定程序，当制定法与该原则相抵触时，优先适用制定法规定的程序；其次，它适用于影响个人法律权利、合法期待及其他利益的行政决定；最后，该原则不适用于涉及国防、立法、紧急措施等行政决定。下面分述。

    （一）程序公平原则与法定程序的关系 前面曾提到，普通法国家的行政程序标准由两部分组成，一为普通法原则，二为议会制定的程序规则，二者相辅相成，正如著名的古贝尔案判决所言："当制定法没有明确规定当事人的听证权利时，普通法就会弥补立法的漏洞。"

    [11]换言之，"如果制定法给申请人提供的程序保护不及普通法时，自然公正原则就可以用来弥补立法的不足。"

   [12]当然，如果制定法规定的程序已经很详细，法院就无需再增加程序，即使要增加的话，也需十分谨慎。瑞德勋爵把法院增加程序要求的条件总结为："首先要明确法定程序是不充分的，以至于不能实现公正的目的，而增加程序将不会违背立法的明显目的。"[13]实践中的做法是，有些法律明确规定不适用程序公平原则，那么就不能再适用该原则，例如，澳大利亚维多利亚州1986年校正法[Corrections Act(Vic)]规定：假释委员会行使其职权时，不受自然公正原则的拘束。[14]有些法律